一、问题产生的背景

保底量条款在PPP项目中是很常见的约定，但当项目实施过程中发生一方或双方违约情况致使PPP合同无法再继续履行的时候，关于保底量条款的约定又经常是双方争议的焦点。

近年来国家为有效遏制隐性债务增量，防范化解地方政府隐性债务风险，出台了一系列政策文件。财政部在2016年发布的 《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号） 中也明确指出要：

“防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。”

关于在PPP项目中设置保底量条款是否涉及政府承诺固定回报一度引发了社会热议。

二、保底量条款的概念

所谓保底量条款源于 “照付不议”（take or pay） 的项目融资惯例。PPP项目中保底量条款又称最低使用量，根据财政部 《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号） 中的解释：

政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。

最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。

三、保底量条款设置的可行性

PPP项目中保底量条款的设置是对于风险分配的体现，是平等主体之间对于权利义务的约定，基于双方真实的意思表示以及在不违反法律法规强制性规定的基础上应当认定为有效。同时，PPP合同中一般在设置保底量条款的同时，也会相应约定对社会资本方的绩效考核机制以及调价机制。因此，保底量条款的设置并不意味着政府承诺固定回报。

财政部在2014年发布的 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号） 明确规定：

按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

虽然在之后发布的 《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号） 中关于风险分配的表述为：

社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险。

未再明确最低需求风险的承担主体，这一变动在一定程度上也引发了一些热议。

但是在财政部2020年发布的 《财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号） 附件6垃圾处理PPP项目合同中依然明确约定了基本供应量条款。由此可见，在PPP项目中约定保底量条款是可行的。

四、保底量条款设置的建议

PPP项目中约定保底量条款是比较常见的做法，就其本身来说与政府承诺固定回报是不一样的。但为规避“保底量”可能造成锁定、固化政府支出的风险，建议在约定保底量条款的同时：

• 约定保底量的调整机制
• 约定绩效考核和调价机制

通过上述配套机制，确保保底量条款既能为项目提供必要的融资支持，又能避免固化政府支出责任，防范隐性债务风险。